Sobre
el referéndum
ALFONSO
GUERRA GONZÁLEZ 12 ENE 1986
El
debate de las últimas semanas sobre el referéndum que se va a celebrar
próximamente en España ofrece buenos ejemplos de esa inclinación, tan frecuente
en los políticos -y en quienes se mueven en su entorno-, a confundir su mundo
con el mundo. Ésta es fuente de la que nacen casi siempre los más sonados
errores de los dirigentes, que, sin embargo, aciertan con frecuencia cuando son
capaces de escapar a la atracción que ejerce sobre ellos la atmósfera cerrada
del invernáculo político.La primera confusión deriva de que casi nunca se
establece con precisión de qué se está hablando. Las actitudes ante la
celebración del referéndum aparecen confusamente mezcladas con toda clase de
elementos subjetivos, que podrán ser más o menos legítimos o espurios, pero que
poco o nada tienen que ver con lo que pretendidamente se debate: ¿es o no
razonable que el pueblo español sea consultado a la hora de tomar una decisión
como la de permanecer o salir de la Alianza Atlántica? El contestar a esta
cuestión con un ojo puesto en las encuestas y otro en el calendario electoral
podrá ser comprensible desde el punto de vista de la estrategia partidista a
corto plazo, pero no parece que sea la forma más rigurosa de responder.
La
confusión aumenta si se añade la que deriva del cruce entre actitudes ante el
hecho de la consulta -el referéndum- y actitudes ante lo consultado
-permanencia en la Alianza- Hay algún medio de comunicación que, después de
haber publicado en los últimos años decenas de editoriales sobre el asunto (en
todos los cuales se ha criticado acerbamente la pretendida ambigüedad del
Gobierno), aún no nos ha dejado saber si está a favor, en contra o se abstiene.
Lo mismo cabe decir de algunos líderes políticos, que adoptan la ventajosa
filosofía: "Con barba, san Antón, y si no, la Purísima Concepción".
En
todas las construcciones argumentales en contra de la celebración del
referéndum parece faltar siempre una respuesta a los datos básicos del
problema, a saber: a) que la Constitución ha establecido el mecanismo del
referéndum consultivo precisamente para las "decisiones políticas de
especial trascendencia"; b) que todavía nadie ha puesto en duda que la
decisión de permanecer o abandonar la Alianza Atlántica reviste una especial
trascendencia para Es1laña; c) que la decisión de someter este asunto a
referéndum popular está tomada y anunciada por el Gobierno desde 1982, sin que
jamás se haya cuestionado su cumplimiento (otra cosa es que algunos, confundiendo
sus deseos con la realidad, se hayan creído su propia propaganda contraria al
referéndum y ahora se sorprendan ante la confirmación de que se va a hacer lo
que siempre se dijo que se haría), y d) que la inmensa mayoría de los
españoles, al margen de su ubicación ideológica o de su opinión sobre la
permanencia en la OTAN, desea ser consultada sobre esta cuestión.
El
papel de España en el mundo
Con
estos cuatro datos de la realidad debería ser suficiente para que un Gobierno
responsable considerara necesario consultar a los ciudadanos. Pero hay más:
España sale de un prolongado período de indefinición y vacilaciones en cuanto a
su papel en el mundo. La ausencia de un marco de relaciones internacionales más
allá de la retórica ha supuesto hasta ahora una permanente rémora para nuestro
desenvolvimiento como nación. El referéndum es el mejor modo de resolver
profundas escisiones, hasta ahora existentes en nuestra sociedad, sobre el
papel, los intereses y la seguridad de España en el contexto internacional. Escisiones
equivalentes, desde el punto de vista interno, quedaron resueltas en el proceso
que culminó con la aprobación de la Constitución, con el establecimiento
definitivo de un marco adecuado de convivencia entre españoles. No parece que
tenga menor trascendencia obtener ahora el definitivo asentamiento
internacional de España; esto es, completar las líneas, establecer las
condiciones y defender los intereses de su posición en el mundo como nación
democrática y occidental.
El
referéndum permitirá, mejor que cualquier otro procedimiento, hacer de esta
cuestión, hasta ahora conflictiva e incierta, una cuestión en el futuro
pacífica y segura. Que la legitimidad de una decisión política está en función,
antes que de su contenido, del procedimiento por el que tal decisión se adopta
es algo que ya resulta un axioma para la filosofía política más actual. Este
principio de la legitimidad por el procedimiento o, si se prefiere, de la
aceptación de la decisión política en virtud de la forma en que se toma y en
que recibe el apoyo popular es, en último término, lo que explica esa especial
adecuación, prevista por nuestra Constitución, del referéndum para las
cuestiones de especial trascendencia. Parece claro que la política de paz y
seguridad que España ha de establecer se verá considerablemente fortalecida,
incluso frente a nuestros interlocutores exteriores, por el hecho de haber sido
directamente refrendada por el pueblo.
Paternalismo
y soberanía popular
Se
alude a veces a la especial naturaleza de tan delicada cuestión para justificar
la inconveniencia de que sea sometida a consulta de los ciudadanos. Peligroso
argumento. Tras él subyace una concepción de la democracia y de la soberanía
popular que, con suavidad, debe calificarse al menos de paternalista. Desde la
perspectiva de profundización de la democracia, el referéndum sobre la
permanencia en la Alianza Atlántica adquiere, a mi juicio, un valor añadido: la
demostración práctica de que en España no hay cuestiones que puedan sustraerse
a la soberanía del pueblo y que, por el contrario, queda siempre abierta la
posibilidad de que los ciudadanos intervengan en todas las materias que les
afectan. Cuando la Constitución dice que "la soberanía reside en el
pueblo" no establece a continuación un catálogo de excepciones. La
consideración, que late debajo de ciertas posiciones, de que los temas
relativos al marco de la seguridad de España o de su posición en el mundo han
de ser coto privado de los profesionales de la política o de la defensa choca
con los principios constitucionales y con una concepción integral de la
democracia política, y ahí sí entramos ya en una auténtica cuestión de
principios sobre la que sería bueno que se clarificaran las posturas.
El
referéndum, asunto del Gobierno
Por
otra parte, ¿qué se quiere decir cuando se afirma que el referéndum es un
asunto del Gobierno? Naturalmente que lo es: el referéndum consultivo, previsto
en el artículo 92 de la Constitución, ha de tener por objeto, necesariamente,
una decisión política del Gobierno. El Gobierno es el órgano constitucional que
ha de proponer y promover la consulta popular y es también el órgano que
compromete una decisión suya mediante dicha consulta. Las cosas no pueden ser,
en términos constitucionales y legales, de otra forma.
Lógicamente,
las decisiones consultadas no pueden ser cualesquiera que el Gobierno desee,
sino solamente aquellas que tengan especial trascendencia. Para garantizar esto
último, precisamente, se establece que la celebración de la consulta y los
términos en que se produce sean algo que ha de autorizar el Congreso de los
Diputados. Ambos elementos -naturaleza especial de las decisiones objeto de
consulta y autorización del Congreso- son los que determinan que tales
decisiones se configuren como verdaderas cuestiones de Estado, respecto a las
que pueden y deben comprometerse, en uno u otro sentido, todas las fuerzas
políticas, y no sólo las que apoyan al Gobierno.
Un
razonamiento contrario nos conduce al absurdo: puesto que lo que se ha de
someter a consulta es una decisión del Gobierno, puesto que el presidente del
Gobierno es quien tiene la iniciativa para promover la consulta, siempre será
posible argüir que un referéndum es "un asunto del Gobierno" y
descomprometerse así del "sino.
Semejante
círculo vicioso sólo podría romperse mediante la exclusión de la posibilidad
niÍsina del referéndum, es decir, creando una situación de reforma
constitucional de hecho o de derecho. Y quien tal cosa pretenda debe decirlo
así.
Lo
que busca el Gobierno al consultar a los ciudadanos sobre su decisión de que
España permanezca en la Alianza Atlántica en ciertas condiciones no es, desde
luego, incrementar el apoyo popular a su política general. Entre otras cosas,
porque, afortunadamente, no precisa este Gobierno para ello de semejantes
medios. Nadie puede pensar seriamente que de lo que se trate sea de plebiscitar
al Gobierno. Si ésa fuera la idea, a cualquiera se le pueden ocurrir muchos
temas en los que este Gobierno podría buscar un plebiscito en condiciones de
mayor comodidad.
Es
precisamente la postura de boicoteo al referéndum por parte de ciertos partidos
lo que determina un incremento de la responsabilidad y, por tanto, del
protagonismo del Gobierno. Esa actitud sería, en todo caso, la que podría
conducir a una situación plebiscitaria no buscada por el Gobierno, sino
provocada por quienes se niegan a hacer frente a su responsabilidad ante el
electorado.
Los
enemigos de la consulta a los ciudadanos
El
oportunismo latente en la postura de quien dice propugnar el boicoteo, su
endeble base teórica, se evidencia en cualquier caso recordando las posiciones
defendidas por AP al debatirse en las Cortes lo que hoy es el artículo 92 de la
Constitución. Tronaba entonces el señor Fraga Iribarne en defensa de la
democracia directa con palabras como éstas: "Partidario como soy de la
democracia representativa, y respaldando como respaldo la inclusión de los
partidos políticos en el título preliminar de la Constitución, es una
compensación necesaria, de raíz profundamente populista y de raíz profundamente
democrática, el que haya determinadas atribuciones otorgadas al pueblo como tal
a través de las instituciones de la y a indicada iniciativa legislativa popular
y del referéndum en un sentido amplio". Se quejaba amargamente el propio
señor Fraga cuando, por una enmienda (justamente del partido comunista), el
referéndum pasó de ser decisorio a considerarse consultivo, y citaba ejemplos:
"La
entrada en las Comunidades Europeas o la eventual retirada de las mismas, o tal
vez el tema tan polémico como la entrada en una organización internacional de
defensa, pudieran y debieran ser sometidas a referéndum". Y concluía su
alegato -mediante el que, no sin cierta coherencia ideológica personal,
pretendía combatir lo que él llamaba "los riesgos de la partitocracia"-
con una enérgica afirmación de identidad política: "Pertenezco a un
partido populista que no acepta el desprecio a la plebe que implica el
desprecio de los plebiscitos" (Diario de Sesiones, 6 de junio y 13 de
julio de 1978).
En
todo caso, y teniendo en cuenta que, aun después de haberse hecho pública la
intención de los señores Fraga Iribarne, Alzaga y Segurado de boicotear el
referéndum, casi el 70% de la población se manifiesta a favor de que éste se
celebre, cabe dudar de la rentabilidad electoral de una actitud que más parece
una trampa de elefantes que alguien le ha tendido a alguien, y no precisamente
al Gobierno.
El
referéndum, pues, es conveniente para España porque otorga una especial
legitimidad a la política de paz y seguridad. Es democrático porque hace a los
ciudadanos responsables y les permite intervenir en una materia que afecta a
todos. Es respetuoso con la voluntad de los españoles, que desean en su gran
mayoría ser consultados sobre esta cuestión. Es constitucional porque se ajusta
estrictamente a lo previsto en el artículo 92 de nuestro texto básico; y es
coherente con el compromiso electoral de los socialistas, reiterado en el
programa de investidura del presidente del Gobierno y mantenido hasta hoy.
Además,
no hemos de tener miedo a la expresión de la voluntad popular: ¿qué hace pensar
a algunos que los españoles, que desde el final de la dictadura han sabido
acertar en el rumbo más conveniente para sus destinos, van en esta ocasión a ir
contra sus propios intereses? ¿Dónde están las reiteradas alusiones a "la
demostrada madurez del pueblo español"? Más discutible sería la madurez de
algunos políticos, que, estando convencidos de la conveniencia de una decisión,
orillan el interés nacional en función de un muy dudoso ejercicio de quiromancia
electoral cuyo principal defecto es que empieza por no convencer a aquellos a
quienes se dirige. Como no podía ser menos tratándose de un guiso procedente de
las cocinas democristianas.
No
hay mejor forma, por tanto, de explicar el alcance y el contenido del
referéndum que con el texto de la Constitución en la mano. Se trata, en efecto,
de someter a referéndum consultivo de todos los ciudadanos una decisión
política de especial trascendencia. Tiene que haber, pues, una decisión
política, y tal decisión ha de tomarla el Gobierno. No se consulta a los
ciudadanos sobre la paz y la guerra (sólo habría un resultado: ciento por
ciento a favor de la paz), ni sobre la situación geoestratégica del mundo, ni
siquiera sobre los bloques militares; hasta sería un error pensar que se trata
de opinar sobre la OTAN como tal. No son ésas cuestiones que se solventen
mediante un referéndum. Se trata de determinar si una decisión concreta del
Gobierno es o no considerada conveniente, en un momento histórico determinado,
por los ciudadanos.
En
este caso, la decisión se refiere a la permanencia de España en la Alianza
Atlántica con ciertas condiciones. Tiene, sin duda, especial trascendencia y,
aceptando esa valoración (que nadie ha discutido hasta ahora), ha de aceptarse
que el Gobierno pueda y deba someterla a consulta de los ciudadanos. No es
razonable decir que el referéndum tenía sentido si era para salir (es decir, en
el supuesto de que la voluntad del Gobierno hubiera sido abandonar la Alianza),
pero no lo tiene si es para permanecer. Eso puede afectar a la opinión que
merezca la postura del Gobierno o incluso al sentido del voto, pero no al hecho
mismo de la consulta, que se justifica por la importancia de la cuestión.
El
referéndum, en consecuencia, no es que pueda ser más o menos claro; es que la
propia Constitución lo hace claro. El Gobierno, adoptada una decisión política
sobre la permanencia en la Alianza Atlántica, la considera de especial
trascendencia y pide autorización al Congreso de los Diputados para someterla a
referéndum. A los ciudadanos corresponde decir sí o no a esa decisión. ¿Qué
ocurre después? Si la mayoría ha dicho sí, lógicamente el Gobierno lleva
adelante su decisión. Si, por el contrario, la mayoría de los votantes
considera que la decisión del Gobierno no es la más adecuada para los intereses
nacionales, éste, por lógica democrática, no debe aplicar tal decisión.
En
esta situación cabe ya predecir que en el futuro los libros de historia
recogerán el año 1986 como aquel en que los españoles, además de incorporarse a
las instituciones de la Europa democrática superando un aislamiento de siglos
al que les habían condenado, entre otros, los malos gobernantes, pudieron
determinar su papel en el mundo y su participación en un sistema de seguridad
colectiva por el procedimiento más democrático que se conoce: el sufragio
universal. Y parece que no serán precisamente los que hoy, por mezquindad o por
miopía, regatean su contribución al interés de todos quienes ocupen el mejor
lugar en esa historia. es vicepresidente del Gobierno.